预算法首次大修 强化政采源头约束

8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国预算法》的决定，自2015年1月1日起实施。这是预算法施行20年来的第一次修改，并首次提到将政府采购的情况及时向社会公开。

与现行预算法相比，修改后的预算法在明确立法宗旨，细化全口径预算管理制度、预算公开制度，赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督，强化预算责任等方面都有明显进步，凸显未来全面规范、透明预算、提高效率的预算制度改革方向。在业内专家看来，政府采购是构建现代财政制度的重要一环，此次预算法修改从基础层面强化了对政府采购的硬约束。

预算公开 推动两法衔接

修改后的预算法，将实施全面规范、公开透明的预算制度写入立法目的。从预算开始到执行、调整、决算及最后的审计，公开贯穿预算工作的全过程。财政部财政科学研究所副所长白景明表示，透明预算是建立现代财政制度的重要内容之一，预算公开的内容具体而细化，有助于增强公民对政府活动的知情权和监督权。

值得关注的是，修改后的预算法第十四条明确规定：“各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”而此前的三审稿规定，对“使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况”进行公开。中国政法大学财税法研究中心主任施政文认为，根据政府采购法，政府采购指使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为，不仅包括集中采购，还包括分散采购，因此，修改后的预算法扩大了财政公开的范围。

在中央财经大学财政学院副院长姜爱华看来，现行预算法并未提及政府采购的字眼，而预算法的出台实施早于政府采购法。修改后的预算法首次提及政府采购，这有助于实现预算法和政府采购法在法律层面的衔接。

此外，上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川认为，修改后的预算法还特别规定不公开要追究法律责任，过去从来不提责任追究，这是对公开强有力的保证。

强化源头约束 实现应采尽采

政府采购是预算管理制度的重要组成部分，除了按政府采购法规定执行外，也受预算法约束。姜爱华表示，预算法的修订强化了今后对政府采购的源头控制。如：政府采购预算编制要完整、细化，采购前期、执行环节要进一步规范。

修改后的预算法确立了政府全口径预算的基本原则，其中规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”“政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠”“各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支”。

    预算是所有政府采购活动的起点。姜爱华表示，将政府全部收支纳入预算是此次修法的又一进步，更加强调预算的完整性。“预算完整性更加明确，意味着预算范围的扩大，也意味着未来政府采购范围、规模的进一步扩大。”姜爱华认为。

    加强人大预算审查监督

    修改后的预算法，完善了人大进行预算审查监督的相关规定，其中，第四十六条规定“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项”。第四十八条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查“重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当”。

    全国人大常委会法工委经济法室主任王超英介绍说，实践中反映的关于预算审查的一个突出问题，就是预算细化程度不够，“看不懂”，无法实行有效的监督。为解决这一问题，修改后的预算法在预算编制阶段，要求各级预算支出应当按照功能分类和经济分类编制，通过功能分类反映支出方向（如是教育支出还是科技支出），通过经济性质分类反映支出用途（如是工资支出还是购买商品或者服务支出），二者结合可以全面完整地反映政府支出，便于审查和监督。

    近年来，政府采购一直备受社会关注，也是每年全国两会期间人大代表的热议话题。此前全国人大常委会预算工作委员会副主任姚胜曾建议，各部门在汇报部门预算报表时，要将政府采购、“三公”经费等费用单独作为一部分进行汇报，全国人大常委会预算工作委员会将针对这些内容进行分析，并提出意见和建议。

    业内专家认为，此次预算法修改强化了人大进行预算审查监督力度，也将对规范财政支出和政府采购活动产生更为积极的作用。